21世纪经济报道记者 杨希 北京报道
近年来，金融监管部门高度重视中小金融机构的公司治理工作，并把银行、保险、信托等机构的股东股权乱象治理，作为防范化解金融风险的“牛鼻子”来抓。数据显示，2020年至2022年，原银保监会已清退违法违规股东3600多个，转出违规股权270亿股。12月22日，21世纪经济报道旗下南方财经法律研究院举办了“金融机构股东清理的市场化法治化探索闭门研讨会”，邀请专家学者和业界精英共同探讨相关议题。
中央财经大学法学院教授，博士生导师，中央财经大学预防金融证券犯罪研究所所长郭华在会上表示，在谈及股东清理的市场化和法治化问题时，应当厘清市场化和法治化的关系，即哪些问题应该市场化，由市场来调节；哪些应当法治化，由政府干预。进一步说，也就是政府对于金融机构股东权利的干预程度。
基于这一背景，郭华进一步谈了以下三点问题。
一是金融机构的股东清理本身的法律适用。“我们现在面临的《公司法》，是股东的问题，同时我们还要考虑到金融监管，《银行业监督管理法》以及即将出台的《金融稳定法》的问题。”郭华说道：“我们在适用股东清理的时候，在不同的阶段适用的法律调整以及政府干预的力度是不同的，我们怎么能够有效且有序地处理问题？”
郭华认为，在处置的第一阶段，也就是风险出现的阶段，发现金融机构的股东违规或者是不符合要求的，这时多数还是依照《公司法》，主要是采取股东吸收损失，行政干预一般应采用责令限期改正，启动恢复计划等手段，督促股东恪守公司治理职责。如果逾期不予改正或者规避改正以及改正不能，就涉及风险的处置。当监管部门需要深度介入后，要求股东配合风险的处置，当股东不配合或者风险难处理的时候，这时就需要强制性的手段，按照《银行业监督管理法》以及依据法律制定的《股权管理暂行办法》等规章或者规范性文件，限制相关股东的权利。
“所以股东股权受限到什么程度？这个问题还需要基于处置风险时的环境以及形势等因素，并区别情形处理。”郭华谈到：“我们现在有成功的经验，包括包商银行、恒丰银行、锦州银行。处理过程中也有不成功的，比如早期的海南发展银行。这其中也有一些经验，基于经验，仅强调有效性，行政干预有时不考虑损失大小，只考虑尽快地处置风险，所以在干预手段上会出现采用不符合市场化的情形。比如该用较轻的干预手段，却反而采用了较重的措施，限制股东权利甚至剥夺其相关权利等。”
第二，是阶段问题。在风险的各阶段处理中，应当有序化处理，而不是仅仅看效果。要考虑市场化和法治化，一般是先市场化，市场化手段解决不了再行政干预，行政干预的时候要先采取一些能够维护股东权利的方式，而不是先行剥夺。
第三，是在相同阶段也应考虑不同措施。当问题机构出现了流动性问题，就要股东提供救助方案或者提供担保等补充资本或者其他的方式来解决问题，而非限制其参与经营的相关权利。
“中国的《金融稳定法》主要是解决金融重大风险的问题，不是消灭风险。因为金融是一直存在风险的。在适用法律的时候，我的想法是要明确《公司法》和《金融监管法》之间究竟是什么关系，是不是一般法和特殊法之间的关系。同时还要考虑这些法律的不同属性。”郭华说道。
在问答环节，郭华进一步谈到，通常行政执法的目的往往和股东的目的和金融消费者的目的具有不一致性，虽然总体一致，但侧重点不同，存在差别化。郭华认为，金融机构风险处置应针对违法审慎经营规则的行为，区别不同情形，采用市场化法治化措施，不同侧重地体现法律效果、政治效果、社会效果相统一，而非三个效果平均配置或者单一化。
